Што ће бити, ко ће угодити?
Срб и Турчин не слаже се нигда,
Но прије ће море ослачати.
Петар Петровић Нјегош, Горски Вијенац
Заједница српских општина (ЗСО) је јако актуелна тема, и као необјашнјива константа београдске косовске политике, и, сад већ извесно, основни правац приштинског излаженја у сусрет захтевима међународних посредника. Међутим, из такође необјашнјивих разлога, о ЗСО је толико мистификација и дезинформација, да сам морао да напишем овај текст, како бих највеће од нјих аргументовано демантовао. У овом тексту ћу се бавити само оним што је тренутно извесно, односно занемарићу све нацрте који се већ неколико година објавлјују, заклјучно са нацртом Фондације Фридрих Еберт и скупом у амбасади САД у Приштини од пре неколико дана.
На шта се Приштина обавезала
Зашто се ограничавам у анализи? Пре свега зато што је у приштинском парламенту ратификован само тзв. први споразум (код нас колоквијално познат и као бриселски), те да је приштински уставни суд масакрирао тзв. клјучне елементе о ЗСО. У том смислу, Приштина је формално обавезна да спроведе само следеће одредбе првог споразума:
1. Постојаће Асоцијација/Заједница општина у којима Срби чине већинско становништво на Косову. Чланство ће бити отворено за сваку другу општину под условом да се о томе сагласе чланови.
2. Ова Заједница/Асоцијација ће бити успоставлјена на основу Статута. До њеног распуштања може доћи само на основу одлуке општина учесница. Правне гаранције ће пружити меродавно право и уставно право (уклјучујући и правило двотрећинске већине).
3. Структуре Асоцијације/Заједнице ће бити успоставлјене на истој основи на којој почива постојећи Статут Асоцијације косовских општина, нпр. председник, потпредседник, Скупштина, Веће.
4. У складу са надлежностима доделјеним Европском повелјом о локалној самоуправи и косовским законом, општине учеснице ће имати право да сарађују у колективном спровођењу овлашћења кроз Заједницу/Асоцијацију. Асоцијација/Заједница ће имати пун надзор над областима економског развоја, образовања, здравства, урбанизма и руралног развоја.
5. Асоцијација/Заједница ће вршити и друге додатне надлежности које јој могу делегирати централне власти.
6. Заједница/Асоцијација ће имати репрезентативну улогу према централним властима и у том цилју биће представлјена у консултативном већу заједница. У цилју испуњавања ове улоге предвиђена је функција мониторинга.
Апсолутно ништа осим ових шест чланова не обавезује Приштину, а поготово не разни нацрти који круже, али је тих шест чланова сасвим доволјно да се одговори на три клјучна питанја:
У којој форми ће се ЗСО формирати?
Судећи по чл. 3, ради се о удруженју, јер је постојећа Асоцијација косовских општина, по узору на коју ће ЗСО бити организована, основана као удруженје у складу са Законом бр. 06/Л-043 о слободи удруживанја у невладиним организацијама, и регистрована у Регистру НВО при Министарству администрације локалне самоуправе (МАЛС).
У прилог томе иде и језичко тумаченје, будући да се у енглеској верзији овог закона за удружење користи термин „ассоциатион“, који се у тзв. првом споразуму користи и за ЗСО.
По ком праву ће се ЗСО формирати?
У чл. 2. се не прецизира које је то „меродавно право и уставно право“, али већ у тачки 1. клјучних елемената нема дилеме:
Асоцијација/Заједница општина са већинским српским становништвом на Косову се успоставлја као Асоцијација/Заједница општина са већинским српским становништвом, као што је предвиђено Првим споразумом, Законом о ратификацији Првог споразума и законима Косова.
Даље, у тачки 2. истог документа се предвиђа:
На основу Првог споразума који признаје њен посебан карактер, Влада Косова ће усвојити уредбу која ће се непосредно примењивати и коју ће размотрити Уставни суд. Асоцијација/Заједница ће бити правно лице дефинисано својим Статутом, које ће садржати најмање доленаведене елементе
а у тачки 21:
Статут ће бити потврђен уредбом, након постизања споразума у оквиру Дијалога. Асоцијација/Заједница ће представити све измене и допуне, које ће бити потврђене уредбом и разматране од стране Уставног суда.
На крају, сама чињеница да је ЗСО била предмет уставно-судске контроле од стране приштинског уставног суда не оставља место сумњи – ЗСО се има формирати по приштинском праву, и у складу са приштинским уставом.
Какве ће бити надлежности ЗСО?
У чл. 4-6. се могу препознати четири групе надлежности:
– Надлежности „доделјене Европском повелјом о локалној самоуправи и косовским законом“, а у вези са правом општина „да сарађују у колективном спровођењу овлашћења“ – ово би се пре свега тицало међуоопштинске сарадње, коју препознаје чл. 10. Европске повеље о локалној самоуправи, као и приштински закони о локалној самоуправи и о међуопштинској сарадњи;
– „пун надзор“ у областима економског развоја, образовања, здравства, урбанизма и руралног развоја – овде бих нагласио да се у енглеској верзији користи „оверсигхт“, док се у енглеским верзијама поменутих закона за надзорну функцију МАЛС користи „супервисион“, па сам склон томе да тврдим да се код ЗСО не ради о управном надзору, већ простом увиду у рад општина у наведеним областима;
– надлежности које могу делегирати централне (приштинске) власти; и
– „функција мониторинга“ у вези са представљањем ЗСО у консултативном већу заједница – ово се вероватно тиче праћења како се остварују „права заједница“ (конкретно српске) гарантованих приштинским уставом и законом који уређује та права, као и рад тог већа, као и другим релевантним законима, у ком се контексту најчешће користи термин „мониторинг“ у вези са тим правима.
У нашој јавности се често спомињу „извршна овлашћења“ која би ЗСО требало да има. Ради се о термину који нигде није дефинисан у приштинском правном систему, али се језичким тумачењем закона о локалној самоуправи упућује на закључак да таква овлашћења имају само извршни органи општина – градоначелници, њихови заменици и директори општинских директората (поглавље 7. закона) – а не саме општине.
С друге стране, законом о међуопштинској сарадњи је прописано да се између општина у приштинском систему могу спроводити различите форме међуопштинске сарадње (чл. 9) – заједничке радне групе, административни органи, јавне институције, јавна предузећа и јавно-приватна партнерства – од којих ниједна не подразумева пренос ових овлашћења. Имајући ово у виду, склон сам томе да ЗСО у овим оквирима не може имати извршна овлашћења, већ да нјих задржавају извршни органи општина које ће чинити ЗСО.
Однос ЗСО према Ахтисаријевом плану
Оно о чему се у јавности готово и не прича је однос надлежности ЗСО према надлежности општина које ЗСО чине по Ахтисаријевом плану. Наиме, према Ахтисаријевом плану, који је у том делу инкорпориран у приштински закон о локалној самоуправи, општине са српском већином имају додатне (тзв. проширене) надлежности у области секундарне здравствене заштите (Косовска Митровица, Грачаница и Штрпце), универзитетског образовања (Косовска Митровица), као и културе и избора командира полицијских станица (све). Ове надлежности су додатне у односу на изворне/сопствене и поверене надлежности које имају све општине у приштинском систему.
Поред тога, Ахтисаријев план и приштински закон о локалној самоуправи садрже и одредбе о односу тих општина према финансирању од стране Београда. Тако се чл. 30.2. овог закона прописује:
Општине имају право да у оквиру својих изворних овлашћења сарађују са општинама и институцијама, укључујући владине агенције у Републици Србији. Ова сарадња може попримити облик пружања финансијске и техничке помоћи од стране српских институција, укјучујући помоћ у стручном особљу и опреми, а све у циљу реализације послова из области општинских надлежности.
С друге стране, чл. 30.7. се прописује:
Партнерства између општина Републике Косова треба да имају права на директне односе са институцијама у Републици Србији само у мери која је неопходна за спровођење практичних активности партнерства.
Ове одредбе су рефлектоване и у приштинском закону о међуопштинској сараднји у чл. 18.3:
У оквиру међународне општинске сарадње, општине немају право да одустају од својих надлежности утврђених законом, да делегирају једној општини или страном јавном ауторитету вршење својих надлежности и да одобравају општини и страном јавном ауторитету обављање било које извршне, административне или законодавне власти на територији Републике Косово, или која може имати ефекте на територију Републике Косово.
Полазећи од ових одредби, може се закључити следеће везано за однос ЗСО и Ахтисаријевог плана:
– „пун надзор“ који ЗСО има по тзв. првом споразуму се тиче једног дела проширених надлежности (здравства и образовања), као и дела изворних надлежности (локалног економског развоја, а вероватно и урбаног и руралног планирања, уколико се терминологија споразума схвати либерално) општина – дакле он је очигледно ужи од оквира постављеног Ахтисаријевим планом;
– Сарадња ЗСО са Београдом, будући да није регулисана споразумом, подлеже ограничењима из приштинских закона о локалној самоуправи и о међуопштинској сарадњи, односно може се тицати само изворних надлежности (не и проширених) – те у том смислу оквир Ахтисаријевог плана сужава простор у ком ЗСО може сарађивати са Београдом.
Заклјучак
Имајући све ово у виду, мислим да је неспорно да ЗСО представља умањење права гарантованих Ахтисаријевим планом, те да не представља ништа суштински ново, већ само, народски речено, друго паковање, и то Ахтисари минус. У том смислу, један могући правац деловања Приштине је да, у склопу формирања ЗСО, ревидира свој устав и законе и укине неке или све одредбе преузете из Ахтисаријевог плана.
Даље, ЗСО се може формирати само на основу шест чланова тзв. првог споразума, уз разраду на начин предвиђен тим споразумом и кључним елементима (статут + уредба), и то независно од тога када ће се то десити, и ко ће тада бити на власти у Приштини.
Свакако, формирање ЗСО неће донети ништа добро Србима на КиМ. Иако ЗСО као тело нема скоро никакву тежину по надлежностима, његово формирање ће означити потпуни прелазак у приштински систем и у оним областима у којима то данас није случај, попут школства и здравства. То ће довести до веома практичних проблема попут рецимо одобравања наставних програма од стране Приштине, или финансирања (односно недостатка истог) здравствене заштите из приштинског буџета, и ту „пун надзор“ апсолутно неће моћи да помогне.
Ипак, ЗСО неће бити само форма без суштине без икаквих бенефита. Потпуним преласком из београдског у приштински систем, буџетска средства којима се тренутно финансирају преостали елементи београдског система на КиМ ће морати некако да се трансферишу у приштински систем, чему ће послужити ЗСО. Поред тога што ће ЗСО представљати једини канал финансирања из Београда ка КиМ, она ће бити и машина за запошљавање, чија снага ће зависити од коначне организационе структуре. У оба случаја, ЗСО ће представљати тријумф рентијерске политике Београда на КиМ.
