Пројекат реинтеграције Косова и Метохије у уставноправни поредак Републике Србије: Концепт посебног (уставног) закона о суштинској аутономији Косова и Метохије

I Полазне претпоставке

Тринаест година после једностраног проглашења независности „Косова“ Србија нема осмишљену стратегију решавања статуса своје јужне покрајине. Уставни оквир положаја Косова и Метохије усвојен је са новим Уставом Републике Србије 2006. године (чл. 182, стр. 2), али тај оквир никада није испуњен посебним законом о суштинској аутономији Покрајине, што је била уставна обавеза носилаца власти. Ако је доношење Устава коинцидирало са преговорима о статусу Косова и Метохије (2006-2007), те поменута уставна обавеза тада није могла да се изврши, после прекида преговора од стране западних посредника (децембар 2007), а посебно после једностраног проглашења независности (фебруар 2008), носиоци власти били су дужни да обаве овај уставни задатак. То ни до данас није учињено.

Не улазећи овде у шире разматрање тока догађаја, може се у најкраћем рећи да политичке власти Србије од 2008. године до данас нису ни приступиле овом послу. Разлог неизвршења обавезе лежи у прећутном скретању са пута уставног решења и опортунистичком прихватању налога западних сила о постепеном повлачењу права и обавеза државе из Покрајине. Овај правац деловања државних органа Србије нарочито је био убрзан потписивањем Првог бриселског споразума о нормализацији односа (април 2013). На основу тог споразума, из Покрајине је противуставно повучен већи број установа и служби и предате су кључне инфраструктурне ефективе, свe оно што је Република Србија у Покрајини поседовала и чиме је управљала. Убрзо потом, званична Србија је прихватила један документ Европске уније (Преговарачки оквир ЕУ за приступне преговоре са Србијом, јануар 2014), у чијој се тачци 23 захтева да Србија и „Косово“ у једној фази преговора потпишу обавезујући правни споразум о свеобухватној нормализацији односа.* Процес постепеног прихватања „независног Косова“ текао је споро, али без циљног колебања, да би се у последње време сасвим приближио свом претпостављеном крају.

Имајући у виду овакав ток догађаја, могао би се стећи утисак да је процес о којем говоримо незаустављив и да је нереално свако настојање да се он закочи и преусмери на неку другу страну. Ако се пак проблем сагледа са више страна и из дуже временске перспективе, лако се могу уочити слабе тачке овог пројекта. Те слабе тачке, уз другачији приступ и политику Србије, разголићују свеколику неодрживост једне насилне творевине на државном простору Републике Србије. Штавише, садашње противправно стање на Косову и Метохији ставља на дневни ред тему о реинтеграцији Покрајине у државни поредак Србије уз потребу стратешког и на Уставу Србије заснованог решавања сукоба између државе и сепаратистичког покрета који је извршио насилну сецесију, користећи се агресијом треће стране на СРЈ и Републику Србију.

Двадесет и две године после успостављања међународног протектората на Косову и Метохији и тринаест година од једностране сецесије, уз помоћ опште медијске манипулације у свету и у Србији, створен је утисак да је одвајање Покрајине од Србије неповратан процес. Штавише, у статичком пресеку стања на терену готово све делује као да је тај процес приведен крају. Да наведемо само неке показатеље овакве перцепције:

–     Покрајина се,  на основу Резолуције СБ УН 1244, двадесет и две године налази у режиму протектората Уједињених нација, што временски гледано није велики проблем, али главну реч у оперативном погледу водиле су и воде државе и организације западне политичке хемисфере (НАТО, САД, ЕУ) које су, кршећи правне оквире свог деловања, фактички припремале терен за једнострано проглашење независности. У следу тог противправног деловања, оне су биле главни чиниоци „изградње“ ове отпале политичке творевине замишљене у форми државе.

• Без обзира на противправни карактер деловања, привремене институције самоуправе, у којима су све време главну реч водили локални Албанци, прогласиле су независност „Косова“ у фебруару 2008. године. Овај једнострани чин подржале су најутицајније западне државе, а под њиховим јаким утицајем и велики број држава чланица УН-а. Иако се овај број постепено смањује, и сада је укупно испод 50% чланица УН-а, бројни билатерални односи између „Косова“ и земаља које су га признале стварају у међународној заједници привид „независне државе Косово“.
• Западни чиниоци, који у међународној заједници признају независност „Косова“, још увек представљају веома снажне актере у светским размерама. Са такве позиције, они интензивно делују у правцу нормализације статуса „Косова“ у глобалним оквирима, посебно у УН и другим међународним организацијама.
• Током више од две деценије међународног протектората и тринаест година самопрокламоване независности, у Покрајини је дошло до велике промене демографске, имовинске, безбедносне, привредне и опште статусне слике на штету Србије и косовскометохијских Срба.
• Од 2008. и, посебно од 2013. године до данас, на делу је опортунистичка политика власти у Србији према уставној обавези да води политику одбране интереса државе и народа у Покрајини. Ова политика огледа се у стратешком и континуираном деловању свих влада у правцу постепеног предавања Косова и Метохије и постепеног приступања остатка Србије Европској унији. У то име, потписани су тзв. бриселски споразуми на основи којих је званична Србија повукла своје функционишуће установе и службе из Покрајине. Такође, данас смо у одмаклој фази припрема за потписивање споразума о међусобном признању.  

На сву срећу, динамички пресек положаја Косова и Метохије даје прилично другачију слику:

• Без обзира на противправне промене извршене у Покрајини, и данас су на снази међународноправни акти засновани на темељним документима, као што су Повеља УН и Хелсиншки завршни акт, којима се гарантује сувереност и територијални интегритет држава. На овим документима базира се Резолуција СБ УН 1244, али и низ претходних резолуција истог тела (бр. 1160, 1199, 1203 из 1998. и бр. 1239 из 1999. године) којима се изричито гарантује суверенитет и територијални интегритет СР Југославије и државе наследнице, Републике Србије. Поред овога, Устав Србије на више места утврђује Косово и Метохију као интегрални део државе.
• У протекле две деценије, рачунајући и време од једностраног проглашења независности, „Косово“ је постало синоним „пропале државе“, дакле, политичке творевине коју, поред осталог, одликује систематско насиље над припадницима српског народа, али и над припадницима других етноса и мањинских група изван албанског корпуса. На „Косову“ нису установљени делујући правни оквири политичког, привредног и социјалног живота. Уместо тога, постоји клановска структура економских активности, организовани криминал, раст беде и сиромаштва. „Косово“ је, упркос енормним западним донацијама и дотацијама, и даље најнеразвијенији регион у Европи.
• Поменути разлози довели су до велике депопулације – економске када је реч о албанском становништву, политичке и економске када је реч о српском. Ови трендови могу се зауставити само садејством економске реинтегрције Покрајине у Србију и међународне економске помоћи која не би, као до сада, била условљена политичким циљевима.
• Доминација западног фактора на светском плану у време насилног проглашења независности (2008) еволуирала је у правцу конкурентских односа са другим глобалним актерима у области привреде, високе технологије, безбедности и дипломатије (пре свих Русија и Кина). Реално динамички гледано, Србија данас па надаље има добру прилику да, када је реч о Косову и Метохији, стекне поуздане светски релевантне савезнике. Иако све изгледнија, ова прилика до сада није стратешки коришћена.
• Време, прилике и догађаји од фебруара 2008. године до данас показали су да западна синтагма о Косову као „питању sui generis“ више не може да очува ни пропагандни смисао. У међувремену се десило више случајева отцепљења, или озбиљних и незавршених процеса отцепљења, који по многим типолошким карактеристима имају сличности са албанским: Абхазија и Јужна Осетија, Крим, Луганска и Доњецка област, Гренланд, Каталонија, Гибралтар, Шкотска, Фландрија, Дарфур и други непоменути случајеви.
• Европска унија је последњих година задобила улогу главног посредника у решавању косовскометохијског питања. Тим посредништвом руководи Немачка која се држи изузетно ригидног и агресивног става према Србији. Будући недоследна и пристрасна, Унија је показала неспособност у реализовању договорених обавеза Приштине, не само из бриселских споразума, већ и из њеног Споразума о стабилизацији и придруживању са „Косовом“. Осим тога, основно подстицајно средство које Унија користи у политици према Србији и даље је наводна изгледна могућност чланства Србије у Европској унији. Та перспектива се сасвим изгубила у серији криза унутар ЕУ почев од 2008. године, и њеној структурној немогућности да се реформише и шири. Штавише, Унија има и скорашње искуство изласка Уједињеног Краљевства („Брегзит“), што представља додатан и несумњив показатељ њене унутрашње кризе.  
• И поред релативно дугог протека времена и привидно слабих изгледа да Србија сачува Косово и Метохију, сва истраживања јавног мњења у Србији показују да стандардно убедљива већина становништва није сагласна са признањем „Косова“ од стране Србије. Ово стање свести одржава се и поред доминирајуће кампање званичне политике и инструисаног прозападног невладиног сектора у правцу изазивања малодушности и подстицања губитничког менталитета код грађана. Све то изражава се у дефетистичком ставу да Србија, наводно, на Косову нема ништа и да је „Косово“ за Србију изгубљено. Низ порука и саопштења Светог архијерејског сабора СПЦ, при чему су посебно важни меморандум Сабора из 2003. и порука Сабора из маја 2018., у којима се изричито захтева очување суверенитета и територијалног интегритета Србије, у пуном је складу са сталним већинским ресположењем становништва.

Због свих ових околности питање статуса Косова и Метохије треба држати отворено, узимајући у обзир његове постојеће правне, политичке, међународнополитичке, привредне и социјалне координате. У начелном решавању статуса Покрајине предност треба дати темељном, мирном и трајном исходу овог историјског питања. У том смислу, једини пројекат који садржи јако легитимацијско упориште јесте идеја суштинске аутономије; ту идеју и њен уставни израз треба најпре унапредити у свеобухватни концепт, а потом и у уставни нацрт. Наш циљ је да испунимо овај први задатак.

II Уставни концепт суштинске аутономије за Косово и Метохију

1. Претходна напомена. Решавање питања статуса Косова и Метохије није следило међународноправни пут који је, у конкретном случају, био одређен Резолуцијом СБ УН 1244. Уместо тога, савезништво западних учесника и албанског сецесионистичког покрета ишло је корацима свршених чињеница (fait accompli), то јест насилног наметања „решења“ која су ишла наруку албанској стратегији запоседања а против државне стратегије компромисног решавања коју су заступали представници Србије (2005-2007).

Овај концепт садржи предлоге који подразумевају bona fide учешће легитимних међународних посредника и завршетак процеса преговарања неком врстом међународног документа под окриљем Уједињених нација. Он, такође, подразумева пуни мандат цивилне и безбедносне мисије УН-а са задатком надгледања спровођења завршног договора. Али, пре него се укаже на ову димензију питања о статусу Косова и Метохије, изложиће се тематика садржаја решења у складу са уставним значењем замисли о суштинској аутономији као почетку реинтеграције Покрајине у уставноправни поредак Републике Србије.

У сваком случају, после дугог периода у којем званична Србија у решавању косовскометохијског питања следи стратегију и налоге западних сила, крајње је време да се изнесе алтернативни поглед и предлог који се заснива на уставним начелима, уставном концепту положаја Косова и Метохије и који је у чврстој вези са Резолуцијом 1244 и другим документима УН-а. Стицајем неповољних међународних околности, овај концепт не може да чека компромисно решење, па да се потом изложи, будући да се главни политички ток одвија другим смером, смером признања независности „Косова“. Са оваквим „решењем“ се жури управо стога што је у међународном поретку на видику друга констелација, она која обећава равнотежу светских сила, па онда и боље опште услове за постизање компромисног решења за питање Косова и Метохије. Утолико и овај концепт има савремено, а не само начелно или временски удаљено, важење.

2. Опште одредбе о суштинској аутономији КиМ. У посебном закону са уставном снагом била би утврђена основна уставна начела статуса, те права и институције Косова и Метохије, чиме би се установио статус суштинске аутономије. Покрајина би уживала опште својство територијалне аутономије са правима делимичног међународноправног субјективитета. Она би имала сопствене надлежности, органе власти, правни систем и јавне финансије. Имала би устав, доносила би законе и подзаконска акта и самостално их спроводила.

Уставни закон би утврдио начело о претпоставци надлежности у корист Косова и Метохије тако што би енумерисао надлежности које би Србија обављала на својој целој територији укључујући и Косово и Метохију, док би све друге надлежности биле у делокругу органа власти КиМ. Искључиве надлежности Србије, које би важиле на територији КиМ, биле би следеће:

• Спољна политика, уз могућност отварања одељења за КиМ при Министарству спољних послова које би имало консултативну функцију.
• Одбрана – очување територијалне целовитости, обезбеђење државне границе и светих места (заштићених зона) СПЦ у складу са Резолуцијом 1244. Уставом би се прогласила демилитаризација КиМ, која би ступила на снагу после неопходног периода присуства снага безбедности под мандатом УН-а. Посебним законом би се утврдио слободан пролаз и снадбевање одбрамбених снага Србије до назначених подручја њихове делатности, имајући у виду начело о демилитаризацији Покрајине.
• Заштита основних права у последњој инстанци, уз могућност успостављања посебног панела за одлучивање о случајевима из надлежности КиМ.
• Одлучивање по ванредним правним лековима у судским предметима судова на Косову и Метохији, од стране посебног панела Врховног суда Србије;
• Уређење питања држављанства.
• Заштита српског верског и културног наслеђа.
• Контрола ваздушног саобраћаја.
• Уређење права коришћења јавних добара (водотокова, изворишта вода, руда и минерала, земљишта у јавној својини…) која су у својини Републике Србије (са могућношћу преноса права коришћења у надлежност Косова и Метохије.
• Царинска политика; могућност отварања одељења за КиМ при Министарству финансија које би имало консултативну функцију (алтернатива: КиМ као посебна царинска зона, са перспективом асоцијације са Србијом).
• (У области монетарне политике за одређено време могао би се задржати постојећи режим два монетарна система).

Напомена: Имајући у виду мали обим надлежности Републике Србије које би се, следствено високом нивоу аутономије, спроводиле на територији КиМ, није неопходно директно учешће изабраних представника КиМ у законодавном и извршном органу Србије (што се Владе Србије тиче, овде су предвиђени одређени изузеци). Уобичајено решење у државама са високим аутономијама (федерације и регионалне државе), где постоји директно представљање грађана аутономних јединица у оба парламентарна дома, у случају КиМ изискивало би концепт са далеко мање самосталних надлежности него што се овде предлаже.

У области искључивих надлежности Србије, органи КиМ давали би препоруке и мишљења надлежним органима Србије. Предвиђено је да се установе сталне тематске конференције између двеју влада.

Косово и Метохија би, поред надлежности уобичајених за политичко-територијалну аутономију, располагало и додатним надлежностима. Те надлежности Косова и Метохије биле би следеће:

• Финансијска аутономија:
  • самостална политика јавних финансија – целовита пореска политика, политика јавних расхода и улагања; задуживање код иностраних финансијских институција уз претпоставку потпуне финансијске одговорности.
• Aутономија у области очувања јавног реда и мира – полицијских и правосудних послова, ограничена унутрашњом аутономијом српског становништва у Покрајини.
• Привремено очување постојећег монетарног режима:
  • евро као платежно и рачунско средство.
• Претходни случај могућ је и у области царинске политике уколико КиМ дату валуту задржи на одређено време.
• Ограничени међународноправни субјективитет:
  • oдржавање међународне сарадње из области своје надлежности са другим државама, регионима и међународним организацијама; могућност закључивања споразума уз одобрење Владе Србије;
  • директна сарадња са међународним финансијским организацијама; могућност закључивања уговора уз редовно информисање Владе Србије; финансијска одговорност за испуњавање споразума о задуживању.

За спровођење својих надлежности Косово и Метохија располаже институцијама законодавне, извршне и правосудне власти. У областима својих уставима Србије и КиМ загарантованих надлежности КиМ има и уставносудску власт.

КиМ има Скупштину чији се посланици бирају на непосредним изборима. Скупштина има гарантовани број посланика који представљају Србе и остале заједнице изван албанског корпуса (пример релације у броју мандата: ако скупштина има 90 посланика, српске листе би имале 10 гарантованих мандата, а листе националних мањина 5). До потпуног регулисања питања насилно (интерно и екстерно) расељених лица, сва избегла лица треба да буду ажурирана у бирачком списку. Приликом усвајања закона и других одлука од виталног значаја за српски народ, закон или други акт сматраће се усвојеним уколико за њега гласа већина посланика Скупштине укључујући и већину посланика из редова српског народа. Питања од виталног значаја за српско становништво набрајају се у Уставу КиМ.

Влада КиМ била би носилац извршне власти. У њеном саставу би требало да буду два представника српског народа и по један представник мањинских заједница.

Судски систем КиМ је целовит, од општинских, судова другог степена до Врховног суда. Постоји и Уставни суд КиМ. Последњи суд призива у области основних права је Уставни суд Србије. Устав КиМ не може бити у несагласности са Уставом Р. Србије. О случајевима несагласности одлучује посебан панел Уставног суда Србије.

Због етничког плурализма, стања велике међуетничке дистанце и дводеценијског искуства потпуне институционалне дискриминације српског народа и припадника других заједница, у процедури рада органа власти морају постојати заштите: у Скупштини и Влади право вета за одређена Уставом гарантована питања и мешовита судска већа када се одлучује о питањима права националних заједница.

3. Додатне уставне гаранције за српски народ на Косову и Метохији. У оквиру система власти КиМ морају се уградити додатни институционални механизми посебног статуса српског становништва. Територијална и персонална аутономија српског народа на Косову и Метохији (ЗСО) била би гарантована посебним законом Србије о суштинској аутономији, који би предвидео и основне механизме заштите Срба од мајоризације (вето у Скупштини КиМ), а детаљније уређена Уставом Косова и Метохије. Исти политички разлози који предодређују изложени концепт суштинске аутономије делују унутар КиМ и када је реч о уређењу положаја српског народа. Општепознато је да је он, почев од јуна 1999. године све до данас, изложен планском етничком чишћењу које се спроводи најбруталнијим средствима – убиствима, прогонима, претњама, ограничавањем основних права и слобода, уништавањем његових светиња у Покрајини, укратко, режимом који највише сличи апартхејду. Размере свеобухватне и свеприсутне дискриминације Срба на Косову и Метохији неупоредиве су са наводно дискриминишућим положајем Албанаца у Србији током последње деценије двадесетог века, који је био повод најпре за војну агресију западних сила, а потом и за прелазно уређење Покрајине од стране УН-а. Стога је, управо због будуће нормализације односа унутар Покрајине, неопходно увести посебне уставне гаранције за аутономни статус српског народа на Косову и Метохији. Другим речима, његов уставноправни положај на КиМ мора бити тако дефинисан да албанска (само бројчана) већина више неће имати уставно и законско упориште да поступа са Србима као мањином којој се могу наметати решења противна њиховим виталним интересима и порицати њихово право да живе у својој јединственој држави – Републици Србији.

Уставне гаранције и механизмe безбедног положаја Срба на КиМ треба увести кроз Заједницу српских општина која би имала праве елементе аутономије унутар КиМ, а не само надзорна овлашћења у малом броју надлежности, као што је случај са Првим бриселском споразумом и његовим додатком (2013, чл. 4 и 2015). Постојање таквог ентитета ничим не би нарушавало територијалну целовитост Покрајине нити би представљало основ за њену поделу; то би само био институционални израз српске аутономије у оквиру Косова и Метохије, на коју Срби немају мање права од косовскометохијских Албанаца у оквиру Србије.          

Заједница српских општина обухватала би садашње и новоформиране општине мултиетничког састава са јасном српском већином, на основу последњег (1991) пописа становништва на којем су Срби учествовали. Нове општине, које би се успоставиле кроз процес примене овог уставног концепта, битан су предуслов за повратак интерно расељених лица у Покрајину. Те општине треба формирати у Северној Митровици, на централном Косову, у Косовском Поморављу, Метохији и Гори. Садашње и новоформиране општине са српском већином не би чиниле компактну територију, али би биле функционално повезане заједничким институцијама и њиховим надлежностима. Функционални део ЗСО била би и најважнија средишта православне вере на Косову и Метохији, уколико се не налазе на територији већинских српских општина. То би свакако били Пећка патријаршија, Високи Дечани, верски комплекс у Призрену, Свети Архангели, Зочиште, Девич, Гориоч, Драганац и друга верска места и седишта са одговарајућим просторима око њих, који би имали статус заштћених зона.

Надлежности и овлашћења општина са српском већином. Да би се спровео уставни концепт „аутономије унутар суштинске аутономије“ неопходно је да ЗСО добије низ конкретних надлежности и институционалних овлашћења. То су пре свега:

– Пуна културна аутономија – самоуправа у области употребе језика, образовања, медија и културних установа; заштита верских објеката и културних споменика; право на посебне законске и институционалне везе са Београдом у овим областима.

– Аутономија у здравству и социјалној политици – самоуправа у области здравства; одређене надлежности у области социјалне заштите и пензионог осигурања; право на кадровску и материјалну помоћ Београда у овим областима; институционална и законска везаност ових области са Београдом.

– Финансијска и привредна аутономија  – финансијска аутономија ЗСО; право на убирање одређених пореза и такса; надлежности везане за инфраструктуру на територији општине; право на просторно планирање; право на спровођење приватизације на територији општине; ЗСО има право на директно финансирање из средстава буџета Републике Србије; поседује сопствену имовину и располаже правом коришћења и управљања јавном имовином на територији ЗСО.

– Локална полиција и правосуђе – одговарајуће надлежности локалне полиције; мултиетнички састав полиције сразмеран етничком саставу становништва; право општинских скупштина да бирају шефа локалне полиције; мултиетнички састав општинских судова сразмеран етничком саставу становништва, с тим да их потврђује власт у покрајини; у надлежности општина са српском већином биће и избор посебног одељења Апелационог суда са стварном надлежношћу да суди у другом степену по одлукама општинских (основних) судова основаних од стране општина са српском већином.

Ове надлежности спроводили би органи ЗСО – Скупштина, састављена од делегираних одборника општинских скупштина, која би бирала Савет ЗСО као извршно тело скупштине. Скупштина би доносила одлуке са законском снагом, које би својим уредбама спроводио Савет преко општинских управа. 

У оквиру поменутих области надлежности, општинама у саставу ЗСО биле би гарантоване директне институционалне везе са Београдом. Без таквих веза тешко је замислити да би те општине могле у пуној мери да искористе шансу нових надлежности и овлашћења у оквиру ЗСО. 

Индивидуална права и слободе. Срби на Косову и Метохији који живе изван општина са већинским српским становништвом, без посебних права били би изложени познатим механизмима дискриминације и асимилације, којима би се нарушавала њихова основна права и слободе. Зато им мора бити изричито гарантован низ посебних права као што су: право на изражавање националног идентитета; право на употребу српског језика и писма (укључујући и право на његову службену употребу под утврђеним условима); право на школовање на српском језику; право на неговање сопствене културе и традиције (укључујући и право на употребу националних симбола); право на сарадњу са сународницима у Покрајини и изван ње; право на позитивне мере у погледу уживања људских права и у погледу запошљавања у јавном сектору.   

4. Измене Устава Републике Србије. Доношење посебног закона о суштинској аутономији Косова и Метохије подразумевало би нужне измене Устава Републике Србије. Уставне измене не би требало да обухвате одредбе које помињу Косово и Метохију*, али би неке друге морале бити промењене.

Уставна одредба о јединственом правном поретку и подели власти (чл. 4) требало би да се промени тако што би се предвидело постојање посебног правног поретка унутар суштинске аутономије Косова и Метохије. Одредбе о подели власти би морале бити проширене тако што би се прописало да Косово и Метохија има владу са извршним функцијама, скупштину која доноси законе и устав аутономије који важе на њеној територији, посебан правосудни систем, уставни суд и органе управе. У део Основна начела унео би се нови члан о суштинској аутономији Косова и Метохије која се дефинише као аутономна политичко-територијална заједница уређена Уставом и аутономним правним акатима. Правом грађана Косова и Метохије на суштинску аутономију ограничава се власт Републике Србије.

Део Устава о економском уређењу и јавним финансијама би морао бити значајно промењен. Ту улазе: одредба о државној имовини где би се предвидела и имовина Косова и Метохије (чл. 87), у одредбама о јавним финансијама (чл. 91-96) би се навела пореска права, буџет, јавни дуг, валута и ревизорска институција Косова и Метохије. Такође, Део о надлежностима Републике Србије (чл. 97) би се кориговао тако што би одредбе о суверености, независности, територијалној целовитости, одбрани и безбедности, систему преласка границе (тач. 1, 4, 5) остале неизмењене, док се остале одредбе о надлежностима Србије не би односиле на Косово и Метохију. Промењена би била и одредба о јединственој судској власти (чл. 142 Устава), јер би Косово и Метохија имало свој систем правосуђа.

Седми део о територијалном уређењу би се морао умногоме променити, најпре тако што би се навеле основне одредбе о суштинској аутономији – дефиниција, надлежност, организација власти, финансије, правни акти. Детаљније одредбе би биле у посебном закону о Косову и Метохији, косовскометохијском Уставу и законима. У овом делу Устава утврдило би се право Срба на политичку аутономију унутар Косова и Метохије која ће се уредити косовскометохијским Уставом. Део Устава о уставности и законитости којим је уређена хијерархија домаћих и међународних општих правних аката (чл. 194-195) би се изменио, јер је за Косово и Метохију предвиђен сопствени уставни систем са правним актима који не би били у хијерархијском односу са правним актима Србије. Ово се не односи на косовски Устав који не би смео бити у супротности са Уставом Србије, а то би оцењивао посебни панел Уставног суда Србије, што би такође било предмет уставне измене (допуне). Прошириле би се одредбе о ванредном стању (чл. 200) тако што би се одредили додатни услови за примену овог члана Устава на територији КиМ.   

Посебни закон о суштинској аутономији детаљније би уредио овај облик децентрализације и, на основу Устава, усредсредио би се на неколико група питања: детаљније дефинисање појма суштинске аутономије, аутономне надлежности, организацију власти, правне акте и однос са Уставом Србије, финансије, имовину и питања међународноправног субјективитета суштинске аутономије. При дефинисању свих наведених питања треба имати на уму крајњи исход концепта суштинске аутономије који подразумева да се за Косово и Метохију гарантује највећи могући ниво самосталности, а да та аутономна јединица уставноправно остане у држави Србији. Суштинска аутономија би била на нивоу максималне децентрализације у унитарној држави, правно и практично самостална али не и политички независна заједница.   

III Међународни оквир решења

Србија као уставна држава дужна је да донесе посебан закон са уставном снагом којим ће правно-системски уобличити уставни појам суштинске аутономије за КиМ и дати му нормативни садржај. Све док Покрајина буде у фактичком мешовитом статусу –међународни протекторат над територијом која је легални део државе Србије, али од ње противлeгално отцепљена уз подршку западних сила – уставни пројекат суштинске самоуправе неће моћи да се примени. То стање може дуго да потраје, а највећа опасност да се оно промени на штету Србије јесте могуће признање нелегалне албанске творевине „Косово“ од стране Србије. Та опасност је реална имајући у виду чињеницу да већ неколико година теку припреме да Србија и „Косово“ уз западно посредовање, тачније, дириговање, потпишу споразум о међусобном признању. Одбијање такве „понуде“, која би била противна и међународноправним документима и Уставу Србије, јесте основни услов да овај уставни концепт задржи своју практичну сврху.

Међународноправни аспект решења. Данас постоји много повољнији међународни оквир за мирно, трајно и споразумно решење овог питања него што је то било пре петнаест или двадесет година. И у тадашњем, за Србију крајње неповољном стању, када је светом беспризивно владала једна супер-сила око које су биле концентрисане све западне силе, Уједињене нације су, доношењем Резолуције СБ УН 1244, нашле снаге да једну крајње противправну војну агресију зауставе и проблем врате у колосек међународног права. Данас је ситуација у свету таква да у оквиру УН-а и Савета безбедности преовлађује одређена равнотежа сила, прогресивно повољна за решавање питања Косова и Метохије у складу са важећом Резолуцијом 1244 и са начелима и општим нормама светске организације.

С обзиром на дате околности, Србија не би смела да прихвати било какву понуду која није у складу са кључним одредбама Резолуције 1244. Такође, Србија би морала ово питање, и преговарачки и садржински, да пренесе/врати са крајње неповољног терена западних сила – САД и ЕУ на форуме Светске организације, пре свега на њен Савет безбедности.

Општи споразум о статусу Косова и Метохије треба да буде форма унутар које би се, поред општих одредаба о његовим међународноправним основама примењеним на конкретан случај Косова и Метохије, налазили и:

• Анекс о уставно-правном статусу КиМ који би садржао начела, опште норме и институционална решења из посебног закона о суштинској аутономији;
• Анекс о положају Српске православне цркве на Косову и Метохији;
• Анекс о имовинско-правним односима;
• Анекс о надзорној улози УН-а у спровођењу одредаба из претходних анекса;
• Анекс о очувању безбедности током периода спровођења Општег споразума;

Пре него се пређе на опис основног садржаја другог, трећег, четвртог и петог анекса, што је основна тема овог дела целовитог предлога, потребно је изложити неколико начелних питања.

Учесници Општег споразума су овлашћени представници УН-а, са улогом посредника у преговорима о Споразуму, и две стране у спору – представници државе Србије и представници косовскометохијских Албанаца. Споразум се усваја онда када га две стране у спору прихвате у целости и у појединостима, а представници УН-а у својству посредника потврде његову међународноправну валидност. Потписници и гаранти Споразума су УН и Србија као међународноправни субјекти.

Овај оквир постизања решења једини гарантује да ће се оно кретати у оквиру основних докумената међународног права – Повеље УН и Завршног акта Конференције о европској безбедности и сарадњи (1975), као и посебних докумената – Резолуције СБ УН 1244 и резолуција овог тела о Косову и Метохији из 1998. и 1999. године које су претходиле Резолуцији 1244.

Садржај анекса о положају Српске православне цркве на Косову и Метохији. У овом анексу садржане су гаранције Општег споразума о слободном и несметаном деловању СПЦ  на простору Косова и Метохије на основу уставних и законских правила. Гаранције се односе на следеће области:

• Српска православна црква на простору Косова и Метохије слободно и аутономно уређује своју организацију и обавља своје унутрашње и јавне послове. Ниједна ванцрквена власт не може ометати примену аутономних прописа СПЦ.
• Територија КиМ у саставу православне Рашко-призренске епархије је простор под црквеном јурисдикцијом СПЦ.
• Православно свештенство, монаштво и верски службеници су под канонском надлежношћу СПЦ и имају држављанство Србије.
• Манастири и манастирска имања СПЦ на КиМ имају територијалну аутономију (заштићене зоне) и безбедну путну комуникацију, као и право на своју безбедносну службу.
• Неопходно је правно решити државноцрквена питања на КиМ – од црквене имовине преко уживања свих верских права у модерном законодавству до заштите српске и светске културно-историјске баштине.
• На сва питања правног положаја СПЦ и верске слободе православних верника на КиМ Србија примењује свој важећи Закон о црквама и верским заједницама (2006).
• Свако кршење верских права православних верника на КиМ подлеже интервенцији међународног цивилног и безбедносног контингента присутног на КиМ. У таквим случајевима Србија треба активно и непосредно да учествује у заштити верских права.
• Србија ће основати мултидисциплинарни Институт за Косово и Метохију за сва проблемска питања (територијална, војна, црквена, културна, економска, историјска, правна, морална, духовна, питања из области природних ресурса Покрајине) у чијем раду би преко наменских пројеката били укључени сви стручњаци који се овим питањима баве (без обзира где су запослени). Рад Института треба да има и међународну усмереност. Сви истраживачи и службеници овог иниститута имају право неометаног кретања и делатности на целој територији Косова и Метохије, као и постављања одељења и помоћних служби у складу са потребама деловања.

У овај анкекс треба унети и одредбе које се тичу активности на обнови, заштити и очувању више стотина српских гробаља на КиМ која су уништена, разорена и оштећена у низу колективних и појединачних акција албанског становништва. У циљу заустављања ових вандалских активности и омогућавања обнове српских гробаља потребно је:

• обезбедити присуство и несметан рад српским стручњацима на свим гробљанским локацијама ради утврђивања стања и ревитализације старих и новијих некропола;
• организовати ширење информације (посредством текстова, фотографија, документарних филмова) о страдању хришћанских гробаља на Косову и Метохији, укључујући и уништење католичких гробова као последицу јачања исламског екстремизма;
• омогућити формирање тима стручњака – историчара, етнолога, лингвиста, историчара уметности и др. при Заводу за заштиту споменика Србије чији би примарни задатак био рад на очувању преосталог наслеђа на гробљима Косова и Метохије.

Садржај анекса о имовинско-правним односима. Овај анекс треба да садржи следеће одредбе:

• Природна богатства (руде, минерали, енергенти, водотокови, водни извори и акумулације, шумско земљиште које није у приватној својини) у својини су Републике Србије; право коришћења Република Србија може пренети органима Косова и Метохије и/или органима Заједнице српских општина.
• Права на покретну и непокретну имовину која се налази на територији Косова и Метохије и на коју су грађани или друга правна лица имали право на дан 10. 6. 1999 године, биће призната, заштићена и враћена у првобитно стање од стране Косова и Метохије у складу са утврђеним стандардима и нормама међународног права и независно од националности, држављанства, боравишта или пребивалишта таквих лица. Овом одредбом се обухватају лица која су након 10. 6. 1999. године стекла држављанство или ново пребивалиште или боравиште изван Косова и Метохије.Лица која нису била у могућности да остваре таква права имаће право на накнаду штете. Биће ништав сваки уговор о преносу права на покретну или непокретну имовину извршен после 10. 6. 1999. године а закључен под притиском и насиљем, односно у условима и околностима у којима је била угрожена или није била обезбеђена сигурност људи и имовине, нити заштита слобода, права и равноправности грађана.
• Средства Косовске повереничке агенције, која је инкасирао УНМИК за време трајања извршног мандата у процесу приватизације, замрзавају се у корист обештећења законитих акционара, власника и поверилаца на дан 10. 6. 1999. године.
• Приватизација јавних и друштвених предузећа коју је вршила Косовска агенција за приватизацију, сматра се ништавом. Сва права законитих акционара, власника и поверилаца биће реституисана натурално, уколико је то могуће, а новчано у преосталом делу уз солидарну одговрност корисника приватизације и буџета Косова и Метохије.
• Инфраструктурни објекти (путеви и путна инфраструктура) и мреже (енергетска, телекомуникациона, гасна и др.), уколико представљају функционалну целину са истоветним објектима и мрежама у Републици Србији, у својини су Републике Србије. Остали објекти и мреже у својини су Косова и Метохије, СЗО, или општина.
• Косово и Метохија је у обавези да у року од годину дана донесе сопствени или примени закон Републике Србије о реституцији неправедно одузете имовине након 1944. године, укључујући и реституцију имовине СПЦ.
• Јавни регистри непокретности у надлежности су Републике Србије; Република Србија може поверити Косову и Метохији вођење јавних регистара непокретности у првом степену.
• Република Србија и Косово и Метохија ће посебним споразумом регулисати обавезе о међународним финансијским потраживањима које се односе на суверени дуг Србије и бивше Југославије, чији су корисници алоцирани на Косову и Метохији; споразум ће обухватити и права на конкретним корисницима кредита.

Садржај анекса о безбедносној улози УН-а. Овде је реч превасходно о цивилном присуству УН-а на КиМ. Полази се од претпоставке да ће одмах по доношењу одговарајућих уставних, законских и других аката (рецимо, Статут Заједнице српских општина) и завршетку изборних радњи, институције суштинске аутономије самостално обављати своја овлашћења, те да ће у том погледу бити потребно само временски ограничено надгледање функционисања система јавне управе. То подразумева и успостављање механизма извештавања Савета безбедности о примени одредаба Општег споразума. Током прелазног периода до коначног успостављања нових институција неопходно је обезбедити присуство особља УН-а у следећим областима:

• унутрашња безбедност (полицијски послови), уз посматрачку улогу безбедносних снага Србије кад је реч о деловању у заштити граница Србије на Косову и Метохији са суседним државама;
• правосуђе (у форми учешћа међународних судија у већима виших судова) – извршна надлежност;
• царинске службе (уколико се за одређено време задржи постојећи царински режим „Косова“) – извршна надлежност.

Овакво присуство цивилног особља потребно је ради асистенције новоформираним органима аутономије како би се они држали одредаба Општег споразума. У сваком случају, присутво особља УН-а, својим обимом и овлашћењима, не би ни приближно личило на цивилну мисију УНМИК-а. Његово деловање на КиМ, у својству саветодавних функција, могло би се задржати и неко време после конституисања институција суштинске аутономије.

Садржај анекса о очувању опште безбедности. УН ће задржати међународни контигент војног присуства. То може бити и садашње војно присуство – КФОР са задацима садржаним у Резолуцији 1244. Мандат ове мисије треба ограничити на четири године са могућношћу продужења од по две године.

У овом анексу треба изричито да буду садржане две одредбе:

• На Косову и Метохији се забрањује оснивање или присуство било каквих војних или паравојних формација изван КФОР-а, не рачунајући присуство формација Републике Србије на задацима заштите граница и очувања верских објеката.
• После испуњења обавеза војне мисије из Споразума и постепеног до потпуног повлачења КФОР-а, КиМ ће постати демилитаризована област.

Завршне одредбе. Општи споразум о статусу Косова и Метохије могао би се усвојити у Савету безбедности УН-а у виду нове резолуције. У том случају, нова резолуција СБ УН-а заснована на овом Споразуму заменила би Резолуцију СБ УН 1244. 

* У оригиналном тексту: „Овај процес ће обезбедити да обе стране могу да наставе својим европским путем, избегавајући да једна другу блокирају у овим напорима, и треба постепено, до краја приступних преговора са Србијом, да доведе до свеобухватне нормализације односа између Србије и Косова у форми правnо обавезујућег споразума у намери да ће обе стране бити у стању да у потпуности остварују своја права и испуњавају своје обавезе“.

*У Уставу Србије Косово и Метохија се помиње више пута, на различитим местима. У Преамбули стоји да грађани Србије доносе Устав „полазећи и од тога да је Покрајина Косово и Метохија саставни део Србије, да има положај суштинске аутономије у оквиру суверене државе Србије и да из таквог положаја Покрајине Косово и Метохија следе уставне обавезе свих државних органа да заступају и штите државне интересе Србије на Косову и Метохији у свим унутрашњим и спољним политичким односима“. Уставом дефинисана заклетва председника Републике почиње: „Заклињем се да ћу све своје снаге посветити очувању суверености и целине територије Републике Србије, укључујући и Косово и Метохију као њен саставни део (…)“ (чл. 114). У делу Устава који се односи на територијално уређење пише да: „Република Србија има (…) Аутономну покрајину Косово и Метохију. Суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија уредиће се посебним законом који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава“ (чл. 182).

Покрет за одбрану Косова и Метохије